关于山西省大中型灌区水管单位改革的调查与思考

灌区改革是当前水利工作面临的难点和热点问题，水利部提出了“两改一提高”（管理体制改革、节水改造、提高水的利用效率）的要求。２００２年４月２５日，山西省政府在全国率先出台了８号文件《关于加快推进全省水利工程管理单位改革的意见》，为灌区改革理清了思路，指明了方向。尤其是解决了水管单位多年想改而不敢改或不知如何改的难题。如何贯彻落实水利部“两改一提高”的要求和省政府文件精神，进一步促进灌区的可持续发展，是当前山西水利工作的一项重大课题。带着这一课题，最近，我们对临汾、运城两市的霍泉、汾西、夹马口、大禹渡、尊村等大中型灌区进行了调研。通过调研，深刻认识到灌区在经济社会发展中的重要地位，当前灌区改革的主要做法、成效以及制约灌区发展的主要问题。

一、灌区在经济社会发展中起着重要的支撑和保障作用

　　新中国成立以来，山西省共建成大中型灌区１７５处，设计灌溉面积约８４．３万ｈｍ２，占到全省总灌溉面积１２５．４万ｈｍ２的６０％左右，固定资产总值达３４亿元，初步形成了包括蓄水、引水、提水、排水、供水、灌溉等较为完善的工程体系，为全省社会经济发展发挥了重要的支撑和保障作用。

　　１．确保粮食安全

　　我国大型灌区的有效灌溉面积为１５８０万ｈｍ２，不足全国耕地面积的１／８，而粮食产量占全国总产量的１／５。就山西而言，灌区灌溉面积占全省耕地面积的２８％，但每年的粮食产量占到全省总产量的６０％以上，棉花产量占到总产量的８０％以上。

　　２．有力缓解了水资源的供需矛盾

　　山西地处黄土高原，十年九旱，自然禀赋较差，水资源先天不足。再加上连续５年大旱，使全省大部分地区降水、蓄水、引水都居于历史最低水平。这样，一方面导致农业用水的紧张，另一方面给城市生活供水和企业生产用水也造成了严重影响。１９９６年以来，中央通过加大灌区节水改造工程建设的投入，有效改善和巩固了灌区的基础设施，提高了灌溉保证率和用水效率，增强了农业的抗旱能力，为有效缓解区域水资源供水矛盾发挥了积极作用。同时，通过灌区节水改造和工程设施的改善，亩均用水量大幅度下降，节水效果十分显著。许多灌区在满足农业灌溉用水的前提下，积极开拓供水市场，逐步扩大城市和工业供水。如尊村灌区目前正在实施向闻喜海鑫集团供水，工程建成后，每年可供水１０００万ｍ３。汾西灌区也正逐步扩大向侯马、曲沃两市县的企业发展供水。

　　３．促进了农业种植结构调整和农民增收

　　由于灌区工程设施的改善和供水能力的保障，使作物能够适时适量适度地得到灌溉，有力地促进了农业种植结构的调整，增加了农民收入。大禹渡灌区近年来积极培育灌溉市场，引导农民向高效经济作物发展。２０００～２００２年，小麦、棉花、林果以及其他经济作物的比例由４∶１∶４∶１调整为现在的３∶１∶４．５∶１．５，高效经济作物的比例明显提升。２００１年夹马口灌区产业结构也由小麦、苹果为主调整为棉花５２．２％，苹果３４．５％，小麦７．４％，其他作物５．８％，农民人均年收入达１８００元。

　　４．有效改善了生态环境，为黄河不断流作出了贡献

　　灌区通过加强管理体制、经营机制改革和工程设施的改善，在有效保障农业生产、城市生活供水的前提下，还提供了必要的生态用水。一是通过节约用水，减少了地下水的开采量，缓解了地下水漏斗对当地环境的破坏。二是通过绿化渠道，有效改善了灌区周边的生态环境，初步形成了田、林、路、渠田园化协调发展的区域生态格局。三是沿黄灌区通过加大改革和节水改造的力度，实行工程节水与管理节水相结合，强制节水与效益节水相结合等措施，从而每年减少黄河的引水量。如运城的夹马口、大禹渡、尊村三大引黄灌区，通过近几年的节水改造和加强经营管理，减少输水损失，每年可节约用水１８００余万ｍ３，这意味着在干旱缺水的季节，每年减少从黄河引用水１８００万ｍ３左右，为黄河不断流做出了积极的贡献。

二、大中型灌区改革主要做法和取得的成效

　　１．出台政策，制定方案

　　２００１年５月份，省水利厅就着手起草了《关于加快推进全省水管单位改革的意见》，经广泛征求各市地和省财政、计划、物价等有关部门的意见后，于２００２年４月２５日，以省政府晋政发〔２００２〕８号文正式批转，这是全国首家以省政府名义出台的灌区改革政策性文件。据统计，截至目前，全省经市（地）县政府批转出台的水管单位改革实施方案（或意见）共有１４个，以县（市）水利局出台的有２９个。这些政策和方案都将为改革的顺利实施提供强有力的政策指导和法律依据。　２．管理体制和经营机制改革实现突破

　　据调查，近年来，临汾、运城两市通过加大灌区改革力度，在管理体制和经营机制上逐步实现了“三转变、三体现”：由注重建设和管理转变为建设、管理、经营三者并重；由注重行政配水转变为宏观调控与市场配水有机结合；由灌区直接管理转变为灌区与用水户齐抓共管。夹马口灌区对开展水经营的各个实体，均实行了“模拟法人制”，明确经营实体享有法人资格，可行使自主经营权，对内实行独立核算。同时灌区通过枢纽一级批发和各管理站二级零售的办法，实行“按需供水、层层买卖、市场运作、一票供水、透明公开”。打破了行政命令上水的束缚，体现了市场配置水资源的运行机制。汾西灌区积极推行了“配水到户、量水到户、收费到户”的“供水到户”制度，实行了水管单位与用水户直接见面来计收水费，确保了水费足额回收。

　　３．人事制度改革有效切入

　　 “以人为本”不仅是企业发展的理念，也是灌区发展的基础和根本。许多灌区在选择改革切入点时把立足点放在了提高人员素质和工程管理水平上。临汾汾西灌区机关大院内原有职工２００余人，改革后局内机构由原来的１０个精简到６个，科室人员一律实行“三定”即定岗、定编、定责。正副科级干部通过竞争上岗，职工优化组合、双向选择、自愿内退，年龄在３５周岁以下的充实到基层管理站或内设企业，现局机关在岗人员仅有７０人，是原来的１／３。运城大禹渡灌区将人事、分配制度作为实施综合改革的突破口，将人事竞争激励机制贯穿于改革全过程，实行了干部竞争上岗和上岗干部试用期年终交账制；在职工队伍管理上因事设岗，以岗定员，推行末位淘汰，实行优化组合制，实现了由身份管理向岗位管理的转变；在分配制度上，实行工效挂钩的分配原则，职工人均年工资收入由１９９５年的２５４０元提高到现在的１１０７６元。

　　４．以“斗管会”为代表的用水户参与灌溉管理在各灌区已全面推行

　　近年来，山西省根据水利部提出的“让用水户参与灌溉管理”的思路，在全省各灌区逐步推行了以“斗管会”为代表的用水户参与灌溉管理模式。“斗管会”是以斗渠为单元，由民主选举产生的用水户代表、产权代表（国家和集体）参加的“斗渠管理委员会”。“斗管会”经过注册、登记，具有法人地位、负责招标、推荐候选人（斗长），召开用水户会议，做好本斗渠用水农户的灌溉服务工作，保证斗渠工程设施保形、增值。夹马口灌区共成立“斗管会”１８７个，改革范围占到全灌区斗渠的９０％。２００１年，“斗管会”通过农民自筹资金，防渗斗渠３０ｋｍ，２００２年有望达到５０ｋｍ。在大禹渡灌区、汾西灌区也都大范围推行了用水户参与灌溉管理。据初步统计，目前全省已成立近似用水户参与管理的组织７００余个。

三、影响灌区改革与发展的几个关键问题

　　１．改造任务艰巨，投入明显不足

　　山西现有大中型灌区大多是５０－７０年代在极为困难的条件下由群众自力更生、艰苦奋斗修建的，老化失修严重。就全省而言，大中型灌区渠道防渗长度仅占固定渠道的３４．５％，建筑物配套率仅为５５．６％，量水设施配套率仅为３３．４％，渠系、田间、灌溉水利用系数都低于全国平均水平。运城尊村灌区由于渠系配套不足和工程老化失修，灌区现有枢纽工程和干渠控制面积已达到９．３万ｈｍ２，但支渠只有６１条，且多数控制面积只有６７０ｈｍ２左右，支渠这一级有半数以上灌溉面积为非实际数。汾西灌区近几年虽然加大了节水改造的力度，但也仅改造了跃进渠和红卫渠，仍有８０％干渠工程“带病运行、超期服役”，仅未改造的１００多ｋｍ“七一渠”干渠渠道就需投资８０００多万元。同样，在其他灌区也存在着工程老化和投入不足的问题。

　　２．管理体制不顺，经营机制不活

　　主要体现在事企不分，产权不明，管理方式落后，经营意识淡薄，水价不到位，水的商品属性很难真正体现。当前，多数灌区的工程设施产权属“国家和集体”所有，中央、地方、农民三者都有份，大家都有责任，又都负不好责任，从而造成所有者“缺位”、“唯公是举”、责任不明等问题。目前，全省平均水费收取率还达不到５０％，全省有７０％的水管单位不能实现自收自支。这些问题严重制约着灌区水管单位的改革、稳定与发展。　３．水源供水不足，保护措施不力

　　水源是灌区的生命。据调查，几乎每个灌区都存在水源供给不足的问题。在临汾霍泉和汾西的自流灌区，水源主要靠霍泉、龙子祠、郭庄泉三大泉域。随着经济发展对水的需求不断增大，一方面泉域流量不断锐减，另一方面对泉域的保护措施不力。郭庄泉１０多年前平均出水量约为６ｍ３／ｓ，而现在仅仅是隐约可见，似有若无。运城尊村引黄灌区，从１９８９年后，黄河主流一直西移，泵站引水非常困难，最远时达４ｋｍ，有时在抗旱的关键时期难以开机引水。像这样的水源脱流问题，在大禹渡、夹马口灌区等也不同程度地存在。

　　４．观念不够解放，保障机制缺乏

　　据调查了解，阻碍灌区改革的一个主要因素就是干部职工的思想观念不够解放，对当前灌区改革的必要性和紧迫性认识不够，职工分流后仍然缺乏一定的社会保障机制。对于部分领导干部，改革带有畏难情绪，怕改出乱子、丢了帽子，习惯于“等、靠、要”，热衷于争投资、上项目；对于灌区职工，怕改革影响个人利益，安于现状、“小富则安”，想继续享用“大锅水”。从领导到一般职工，缺乏开拓创新的精神，缺乏与时俱进和逐步适应市场经济体制的思想观念，缺乏职工有效分流渠道和一定的社会保障机制。

四、几点思考和建议

　　１．逐步引进现代企业管理理念，坚定不移地推进灌区改革

　　各灌区应以省政府８号文件为契机，按照我国对现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的总体要求，在灌区改革方面逐步引进现代企业管理理念。同时，要深刻认识到当前灌区必须走改革之路，改则活、则强，不改则弱、则败。

　　２．要处理好改革与改造的辨证关系，实现改革促改造、节水促增效

　　对灌区改革工作，要用哲学的基本观点去思考。讲改革不能忘记改造，讲改造不能不抓改革，改革与改造不能分开。改革要靠水管单位自身的积极性和主动性，改造则要通过公共财政的有效扶持和管理单位、社会力量共同推进。

　　３．要把握重点，有效切入

　　在把握改革重点方面，一是管理体制改革上，按照“明晰所有权、搞活经营权、放开建设权”的原则，先划分产权。大中型灌区渠首、枢纽、干渠和万亩及万亩以上渠道权属国家所有，由灌区管理单位管理；万亩以下渠系工程，其产权可以采取多元化所有制的方式，实行用水户产权所有制并参与投入、建设和经营。二是经营机制改革，进一步引用企业的经营理念来不断深化灌区改革，充分体现水是灌区面向市场的产品，承认其商品属性。三是人事分配制度改革，要因事设岗、减员增效，坚持公开、公正、公平的原则，做到岗有其责、责有其人。四是水价制度改革，要积极与各级物价部门协商，采取“小步快跑”的方法，逐步接近成本水价。通过引导农民调整结构，增加其经济效益和提升其消费水平来提高灌区供水效益。五是投融资体制改革，积极采用股份制、股份合作制、大户承包制、大户经营制等做法，不断拓宽融资渠道，逐步实现用水户自主管理、自主建设、自我发展、自我约束的运行机制。在改革重点明确之后，要因地制宜地选择一个有效切入点来实现突破。

　　４．进一步完善和培育用水户参与灌溉管理

　　用水户参与灌溉管理是国际通行做法，是成熟的经验。这种方式在我国试点也取得了较好成效。尤其是我国加入ＷＴＯ，政府职能将作较大的转变，这将为灌区逐步建立在政府公共财政扶持和宏观指导、监督、服务的基础上，实现自主管

复合土工布主要应用在五大领域：1、环保，环卫。十分有效地解决了城市固体废弃物污染环境的问题，可避免对环境造成持续污染。 2、水利工程用于坝基加固，排水板对地下水的引流、导排降压等。3、市政建筑工程软土基础加固与排水等各类防渗工程4、石油化工系统、化工污水池防渗、炼油厂污水池防渗、电镀酸洗池防渗防腐，管道内衬等。5、道路交通设施、道砟下面的防渗导流加固，涵洞与隧道防渗加固地下水导排与电路防潮保护）。

理创造了有利的政策环境。用水户参与灌溉管理，其核心是把上层管不好的权力还给基层，把政府不该管、也管不好的事情放到基层，移交给用水户，目的是要激发用水户参与自主管理和建设的积极性。放到基层的这些工程必须用经济的方法和科学的手段去管理，首先要明晰产权，其次要确定管理主体，第三要建立一种水商品的批发买卖关系。只要产权清晰了，管理主体确定了，水的买卖关系形成了，基层自主管理的这一部分就激活了。

　　５．积极探索灌区分流及离退休人员的社会保障机制

　　省政府８号文件指出，“要妥善做好社会保险各项工作，按照国家和省有关规定，积极参加社会保险”。目前事业单位，特别是以农业服务为主的事业性质单位引入社会保障机制还缺乏足够的政策依据。但把灌区离退休人员由单位供养向社会保障供养转变是今后的大趋势和大方向。这样，可以借助于社会保障体系，减轻灌区负担，推动灌区发展，促进社会稳定。大禹渡灌区每年拿出４５万元为职工入社会保险的做法，收到了积极和良好的效果。因此，经济实力相对较强的水管单位应效仿去做，逐步探索用社会保障机制来妥善解决离退休人员问题。　６．要制定科学的改革发展规划，建立必要的改革考核激励机制

　　灌区改革要按照文件精神，结合实际，精心制定改革方案和发展规划，其中要特别注重灌区开源、节流、泉域水资源保护和水资源优化配置等问题。同时，应建立必要的灌区改革考核激励机制，进一步促进灌区“两改一提高”工作。首先，建立改革成效指标体系，包括改革的动态、方案、内容、进展及效应等内容。其次，建立节水改造成效考核体系。包括基本建设工程改造、渠系配套、节水效益分析等内容。第三，建立工程规模效益指标体系。包括灌区区域性灌溉能力提升等内容。第四，建立灌区整体效益考核体系。包括经济效益、社会效益、环境效益、开拓水市场等内容。第五，要建立创新考核指标体系。包括改革和改造的创新、信息化程度、科技水平提升、管理制度的创新等内容。

　　作者为山西省水利厅副厅长